Giới thiệu về cờ bán thuận tiện (QUASI FLAG OF CONVENIENCE)

Tác giả: Đinh Hoàng Việt

Đã có rất nhiều các bài báo và sách được viết về lợi ích của việc treo cờ thuận tiện (flag of convenience) trong ngành tàu biển, sự phát triển rộng rãi của hình thức này trong thực tế cũng là một minh chứng không thể chối cãi cho tính ích lợi của nó đối với các công ty vận tải. Tuy nhiên, ngay từ những giai đoạn sớm trong lịch sử phát triển của việc treo cờ thuận tiện đã có sự xuất hiện của những ý kiến trái chiều đối với hình thức này. Những đội tàu mang cờ thuận tiện thường bị xem là những con tàu cũ kỹ dưới chuẩn an toàn được vận hành bởi những thuyền viên không được đào tạo đầy đủ và bị trả lương thấp. Sự quản lý lỏng lẻo của các quốc gia cung cấp cờ thuận tiên làm dấy lên những lo ngại về việc các con tàu dưới chuẩn vẫn được phép lưu hành, đe dọa đến an toàn hải hải, môi trường và đặc biệt là những vấn đề liên quan đến thuyền viên làm việc trên các con tàu này. Bài viết này sẽ đi vào phân tích một số vấn đề pháp lý trong việc treo cờ thuận tiện và giới thiệu một xu hướng khác đó là việc sử dụng cờ “bán thuận tiện” (quasi flag of convenience).

Nền tảng pháp lý trong việc sử dụng cờ thuận tiện:

Có 3 nền tảng luật quốc tế trong ngành hàng hải. Đầu tiên, một tàu phải đăng ký quốc tịch của nó và tuân theo các khuôn khổ pháp lý của quốc gia mà nó treo cờ. Điều 6 của “Convention of the High Seas” (1958) nói rằng, một tàu chỉ được hoạt động dưới một lá cờ của 1 quốc gia và phải chịu sự điều chỉnh pháp lý của quốc gia đó. Thứ hai, một tàu cũng phải tuân theo các công ước quốc tế có hiệu lực mà quốc gia mà tàu treo cờ đã phê chuẩn. Thứ ba, tàu phải tuân theo luật pháp của quốc gia mà tàu đang hàng trình trong lãnh hải hoặc nội thủy của quốc gia đó. Tuy nhiên, luật của quốc gia mà tàu mang cờ có ảnh hưởng lớn nhất về mặt kinh tế đối với chủ tàu. Do đó, việc chọn cờ để đăng ký là một vấn đề quan trọng đối với các chủ tàu

Các quốc gia cho phép đăng ký tàu có thể được chia làm 2 loại chính: đăng ký mở (open registry) và đăng ký đóng (close registry). Đối với đăng ký đóng, các quốc gia này chỉ cho phép đăng ký đối với các tàu thuộc quốc gia mình, nghĩa là có chủ tàu là người mang quốc tịch, hoặc công ty đăng ký hoạt động tại quốc gia này. Ngược lại, đăng ký mở (cờ thuận tiện) cho phép mọi chủ tàu có thể đăng ký bất kể quốc tịch của chủ tàu. Các quốc gia cho phép đăng ký cờ thuận tiện lớn thường đối xử với các công ty vận tải biển tương tự như đối với mọi công ty nội địa khác và họ thiết lập một hệ thống đăng ký quốc tế nhằm phục vụ cho việc đăng ký tàu và thu lợi từ các nguồn thuế của công việc này.

Cờ thuận tiện trong ngành vận tải biển:

Thuật ngữ “Cờ thuận tiện” (flag of convenience) được sử dụng lần đầu tiên vào năm 1958 tại Mỹ. Người ta đã phân tích và chỉ ra 6 đặc điểm của quốc gia cho phép đăng ký cờ thuận tiện (1):

    1. Cho phép những người không mang quốc tịch quyền sở hữu cờ (đăng ký)
    2. Không giới hạn việc chuyển đổi đăng ký tàu
    3. Không đánh thuế hoặc đánh thuế rất thấp vào thu nhập của chủ tàu
    4. Thường là các quốc gia nhỏ và nguồn thu từ việc cho phép đăng ký cờ thuận tiện chiếm tỉ trọng lớn trong thu nhập quốc gia
    5. Cho phép thuyền viên là những người không mang quốc tịch của quốc gia mà tàu treo cờ
    6. Không có sức mạnh thật sự hoặc ảnh hưởng thực sự để thực thi quyền hành pháp đối với các tàu treo cờ của quốc gia mình trong phạm vi quốc tế.

Việc treo cờ thuận tiện đã phát triển liên tục từ mức chỉ chiếm 1% tổng số tấn đăng ký của đội tàu thế giới vào năm 1940 tăng lên đến 10% vào những năm 50, 20% và đầu những năm 1970, 30% vào những năm 1990 và tới mới 55% vào năm 2009 (2). Hình thức treo cờ thuận tiện mang lại cho chủ tàu một số lợi ích sau:

    1. Các quốc gia cho đăng ký cờ thuận tiện chỉ đưa ra một vài giới hạn yêu cầu kỹ thuật trong cấu trúc tàu, sửa chữa, vận hành, an toàn và chủ tàu được quyền tự do quyết định trong hầu hết các trường hợp.
    2. Chủ tàu thường không phải đóng các loại thuế liên quan đến thu nhập từ việc khai thác tàu và thuế thu nhập của thuyền viên mà chỉ phải đóng phí đăng ký một lần và trả phí thường niên căn cứ vào dung tích đăng ký của tàu.
    3. Bằng việc đăng ký treo cờ thuận tiện, chủ tàu có thể thuê thuyền viên từ bất cứ quốc gia nào và thường là thuyền viên từ các nước kém phát triển với mức lương rẻ mạt cũng như tránh được việc phải trả các khoản phúc lợi xã hội khác.
    4. Việc đăng ký cờ thuận tiện còn mang lại một số lợi ích kinh tế nhỏ khác như việc giảm phí khi đi qua một số khu vực nhất định hoặc lợi ích chính trị trong trường hợp có xung đột.

Đối với các chủ tàu đến từ quốc gia pháp triển, cờ thuận tiện thậm chí đã trở thành một phần tất yếu khi mà các quy định kỹ thuật ở các quốc gia này thường rất cao và chi phí cho thuyền viên có thể các gấp 3 đến 4 lần so với các quốc gia kém phát triển. Đối với các quốc gia cho đăng ký cờ thuận tiện thì nguồn thu từ việc cho đăng ký tàu mang lại nguồn lợi đáng kể cho ngân sách. Điều đó giải thích cho việc ngày càng nhiều tàu mang cờ thuận tiện và sự xuất hiện của các quốc gia mới trong danh sách các quốc gia cho đăng ký cờ thuận tiện, kể cả các quốc gia không có biển.

Những ý kiến chống lại việc treo cờ thuận tiện

Sự lỏng lẻo trong quản lý của các quốc gia cho treo cờ thuận tiện dẫn tới việc các chủ tàu có thể duy trì hoạt động của những con tàu cũ, không đạt chuẩn an toàn và ép buộc thuyền viên làm việc trong môi trường tồi tệ. Những tàu này thường không bao giờ ghé vào cảng các quốc gia mà nó đăng ký treo cờ trong khi bản thân các quốc gia này không có khả năng hay ảnh hưởng để có thể tiến hành kiểm tra tàu ở cảng của các quốc gia khác. Do đó, những con tàu này thậm chí có thể ở trong tình trạng dưới cả mức yêu cầu kỹ thuật vốn đã thấp của các quốc gia cho đăng ký cờ thuận tiện. Thêm vào đó có một thực tế là các tàu phần lớn được đăng ký dưới dạng sở hữu cổ phần do đó việc xác định và chứng minh chủ sở hữu thật sự là một việc khó khăn. Ngay cả trong trường hợp chủ sở hữu thật sự có thể xác định được thì mức giới hạn trách nhiệm cũng chỉ thuộc về các “công ty 1 tàu”, một dạng thường gặp ở các tàu đăng ký treo cờ thuận tiện.

Do thường được vận hành bởi những thuyền viên thiếu đào tạo và bị trả lương thấp, những tàu treo cờ thuận tiện luôn là đối tượng của các nghiệp đoàn thủy thủ, đặc biệt là liên đoàn công nhân vận tải thế giới (International transport worker’s federation – ITF). Bằng cách đưa ra một chuẩn về lương và cấp một “thẻ xanh” cho những tàu đạt tiêu chuẩn. Những tàu không có thẻ xanh có thể bị kiểm tra bởi các thanh tra của ITF.

Việc gia tăng số lượng và dung tích của các tàu mang cờ thuận tiện làm cho các quốc gia chủ tàu truyền thống như Hy Lạp, Anh, Nauy, Hà Lan,…. Bị thiệt hại về tiền thuế và làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến ngành thuyền viên của các quốc gia này. Do đó, vào năm 1981, những quốc gia này cùng với các quốc gia khác ít phát triển hơn trong hội nghị vận tải biển UNCTAD đã thông qua một nghị quyết trong đó “khuyến khích các quốc gia đang cho đăng ký mở chuyển sang chế độ đăng ký thường”

Một trong những điểm thường được khai thác để chống lại việc mang cờ thuận tiện là khía cạnh pháp lý “mối liên hệ xác thực” (3). Một án lệ liên quan đến vấn đề này là vụ tranh cãi giữa Guatemala và Liechtenstein trước tòa án công lý quốc tế (international court of Justice). Kurt Nottenbohm, một người Đức sống tại Guatemala đã chuyển quốc tịch của mình sang Liechtenstein vào thời điểm khi chiến tranh thế giới lần thứ 2 nổ ra. Khi tòa án Guatemala phong tỏa tài sản của Nottenbohm do nước này tham gia với phe đồng minh chống lại Đức, Liechtenstein đã phản đối lại hành động này, cho rằng Nottenbohm là công dân của quốc gia mình. Tuy nhiên phán quyết cuối cùng đã kết luận có lợi cho Guatemala khi nói rằng, không có mối liên hệ xác thực giữa Nottenbohm và Liechtenstein khi mà ông ta chỉ ở Liechtenstein và thời điểm rất ngắn, không có một công việc vào ở đó và việc chuyển đổi quốc tịch chỉ thuần túy nhằm mục đích tẩu tán tài sản.

Nguyên tắc “mối liên hệ xác thực” nhanh chóng được áp dụng vào trong ngành vận tải biển và tại hội nghị luật biển 1958 (Law of the Sea Conference) đã thông qua một nghị quyết, được đưa vào chương 5, trong đó nói “bắt buộc phải có một mối liên hệ mật thiết giữa tàu và quốc gia mà tàu mang cờ; cụ thể, quốc gia phải có khả năng thực tế trong việc thực thi quyền hành pháp của mình trên các mặt hành chính, kỹ thuật và các vấn đề xã hội đối với các tàu mang cờ của quốc gia đó” (4).

Có 2 điểm đáng để nhắc tới ở đây, thứ nhất nghị quyết không nhắc gì tới mặt kinh thế, một khía cạnh quan trọng của khái niệm “mối liên hệ xác thực”, cụ thể hơn là quốc tịch của người hưởng lợi nhuận cuối cùng mà tàu mang lại.

Thứ hai, Mỹ đã thành công trong tranh cãi vô hiệu khái niệm “mối liên hệ xác thực”. Tuy nhiên vào năm 1986, những người có xu hướng chống lại việc treo cờ thuận tiện đã thành công trong việc yêu cầu UNCTAD thông qua công ước liên hợp quốc trong các điều kiện đăng ký tàu biển (the United Nations Convention on Conditions for Registration). Công ước nhấn mạnh hơn về “mối liên hệ mật thiết” giữa tàu và quốc gia mà tàu treo cờ. Cụ thể trong chương 8, 9, 10 đã định nghĩa 3 yếu tố cơ bản của “mối liên hệ mật thiết” (5)

  • một là, công ty sở hữu tàu phải đặt trụ sở chính của mình ở quốc gia mà tàu mang cờ, nếu không công ty phải có người đại diện là công dân của quốc gia mà tàu mang cờ.
  • Hai là, quốc gia cung cấp cờ thuận tiện phải tham gia sở hữu một phần con tàu đến mức độ nào đó để có thể thực thi hiệu quả quyền quản lý của mình.
  • Ba là, lượng này sẽ phụ thuộc vào chất lượng thuyền viên mà quốc gia có thể cung cấp với chi phí hợp lý.

Cần phải lưu ý ở đây quy định về quản trị tàu (quốc tịch của người đại diện hay vị trí đặt công ty) là bắt buộc trong khi 2 quy định còn lại chỉ bắt buộc một trong hai. Ở đây đã tính đến việc các quốc gia ít phát triển có thể thiếu khả năng tài chính để có thể sở hữu một phần con tàu hoặc không có khả năng cung cấp đủ số lượng thuyền viên đủ chất lượng trong khi yêu cầu còn lại nhấn mạnh vào tính minh bạch của chủ tàu và người quản trị tàu.

Cờ bán thuận tiện (Quasi flags of convenience)

Cùng với việc các quy định về an toàn liên tục đươc tăng cường, xu hướng chống lại việc treo cờ thuận tiện là một xu hướng mang tính lâu dài (6) và các khó khăn pháp lý khác. Các chủ tàu đang có xu hướng chuyển sang treo cờ bán thuận tiện. Các quốc gia cung cấp cờ bán thuận tiện có thể được định nghĩa là các quốc gia vẫn mang đến một số hay thậm chí toàn bộ những lợi ích của việc treo cờ thuận tiện để thu hút các tàu đăng ký nhưng khác biệt ở chỗ:

    1. duy trì được một hệ thống quản lý hiệu quả để thực thi quyền lực pháp lý của mình và
    2. áp dụng một vài quy định cụ thể nhằm duy trì tính an toàn cho tàu. Cụ thể là, các quốc gia cung cấp cờ bán thuận tiện không đánh thuế trên thu nhập của tàu hay thu nhập của thuyền viên mà chỉ thu phí đăng ký và phí thường niên dựa trên dung tích tàu nhưng thực thi nghiêm ngặt các quy định về quản lý, vận hành và an toàn cho tàu cũng như bắt buộc việc minh bạch ai là chủ tàu thực sự và ai sẽ là người phải chịu các trách nhiệm pháp lý.

Theo như định nghĩa ở trên, một số quốc gia sau được xếp vào nhóm các quốc gia cung cấp cờ bán thuận tiện: quốc đảo Bermuda, Bahamas, Gibraltar, Hồng Kông, Antilles thuộc Hà Lan (Netherlands Antilles, cơ quan đăng kiểm quốc tế Na Uy, đảo Man (Isle of Man), Singapore. Các quốc gia này có thể được phân thành 3 nhóm: các thuộc địa, các cơ sở đăng ký ủy quyền, các quốc gia độc lập.

Nhóm các thuộc địa

Tất cả các tàu đăng ký ở Antilles thuộc Hà Land Deuf được quyền treo cờ Hà Lan, trong khi các tàu đăng ký ở các quốc đảo Bahamas, Bermuda và Gibraltar được quyền treo cờ của vương quốc Anh và phải tuân theo các quy định về quản trị, an toàn và cấp chứng chỉ của Anh (tất cả đều bị kiểm tra chặt chẽ). Đối với Bahamas, tất cả các tàu dưới 1600 tấn hay có tuổi lớn hơn 12 năm cần phải có giấy phép đặc biệt để có thể đăng ký. Trong khi đó, đối với trường hợp Bermuda, các sĩ quan trên tàu bắt buộc phải là người Anh hoặc phải có chứng chỉ của một quốc gia thuộc khối thịnh vượng chung. Các tàu đăng ký ở Gibraltar bắt buộc phải có thuyền trưởng người Anh. Mỹ là một trong những quốc gia khuyến khích các chủ tàu nước mình đăng ký tàu ở Bahamas do những tàu này không những được đảm bảo về lợi ích kinh kế mà còn có thể khai thác rất an toàn do những quy định chặt chẽ trong quản lý. Nước Mỹ thậm chí còn kí kết các hiệp định với Bahamas để đảm bảo rằng nước Mỹ vẫn có quyền trưng thu các tàu của Mỹ đăng ký ở Bahamas trong trường hợp có chiến tranh. Nhờ đó mà dung tích đội tàu đăng ký của Bahamas tăng đột biến từ 10 triệu tấn đăng ký vào 1960 lên tới 17.5 triệu tấn vào năm 1991 và chỉ đứng thứ 2 sau cơ quan đăng kiểm quốc tế Na Uy (18.51 triệu tấn) trong khối các quốc gia cung cấp cờ bán thuận tiện. (7)

Nhóm các cơ sở đăng ký ủy quyền

Do sự xuất hiện của cờ thuận tiện, một số lượng lớn các tàu của các chủ tàu truyền thống ở các quốc gia phát triển đã rời bỏ đội tàu quốc gia chuyển sang treo cờ thuận tiện. Trong trường hợp của Na Uy, quốc gia này đã mất hơn ba phần tư trọng tải đăng ký của đội tàu quốc gia chỉ trong vòng 10 năm từ 1977 (27.8 triệu tấn) đến 1987 (6.36 triệu tấn) (7). Điều này thúc đẩy Na Uy thành lập cơ quan đăng kiểm quốc tế Na Uy (NIS), đặt trụ sở ở Bergen, để duy trì được đội tàu quốc gia. NIS cho phép các chủ tàu Na Uy liên kết với các công ty nước ngoài được đăng ký từ đó được miễn các loại thuế đánh vào các tàu đăng ký treo cờ Na Uy trực tiếp. NIS cũng cho phép các chủ tàu nước ngoài đăng ký nếu có liên kết hoặc hợp tác hoặc đặt chi nhánh tại Na Uy. Tuy nhiên, các tàu đăng ký treo cờ của NIS bắt buộc phải được điều hành bởi các công ty Na Uy, cả về mặt kinh tế và kỹ thuật. NIS không áp dụng một quy định nào về quốc tịch của thuyền viên, tuy nhiên đội tàu đăng ký treo cờ của NIS phải tuân theo tất cả các công ước mà Na Uy đã ký.

Nước Anh cũng thiết lập một cơ sở đăng ký ủy quyền với quy mô nhỏ ở đảo Man (Isles of Man – IOM), nằm cách bờ biển nước Anh 30 dặm. Để được đăng ký tại IOM, các chủ tàu bắt buộc phải có có liên doanh liên kết với một công ty trên đảo, tuy nhiên mọi nguồn thu ngoài lãnh thổ đảo đều không bị tính thuế. Do vị trí địa lý nằm ngoài lãnh thổ Anh, các chủ tàu đăng ký treo cờ của IOM có thể tránh được các yêu của của luật lao động Anh. Sự thành công của 2 mô hình trên đã khuyến khích sự thành lập của các cơ sở đăng ký ủy quyền khác ở Pháp, Đan Mạch, Đức, Luxembourg.

Nhóm quốc gia độc lập

Trong số tất cả các cơ sở cho phép đăng ký cờ bán thuận tiện, duy nhất Singapore là quốc gia độc lập thực sự. Nằm trên tuyến đường hàng hải đông đúc, Singapore nhanh chóng phát triển thành một cảng biển bận rộn nhất thế giới. Xuất phát điểm là một cảng thuộc địa Anh năm 1819, đến năm 1966 chính phủ Singapore cho ban hành luật vận tải biển thương mại, khai sinh tổ chức đăng kiểm hàng hải Singapore để thể hiện tính độc lập của quốc đảo này. Chỉ những tàu sở hữu bởi công dân hoặc công ty Singapore mới có quyền treo cờ Singapore.

Ba năm sau đó, để tạo ra cơ hội việc làm, Singapore chuyển thành quốc gia cho phép treo cờ thuận tiện, tất cả các chủ tàu ở mọi quốc gia đều có thể đăng ký treo cờ Singapore. Mặc dù không có quy định bắt buộc về việc phải có thuyền viên Singapore trên tàu nhưng những tàu có trên 25% thuyền viên người Singapore sẽ được miễn giảm 50% phí đăng ký thường niên. Nhờ vào việc chuyển sang cho đăng ký cờ thuận tiện, Singapore đã tăng được dung tích đăng ký đội tàu của mình từ 0.23 triệu tấn năm 1969 lên 7.66 triệu tấn vào 1980. Tuy nhiên, Singapore làm rất kém trong việc quản lý các tàu đăng ký treo cờ của mình do đó đã trở thành một trong 3 cờ thuận tiện có tỉ lệ tai nạn lớn nhất.

Mệt mỏi vì những tiếng xấu do việc cho phép treo cờ thuận tiện mang lại, Singapore đã điều chỉnh lại luật vận tải biển thương mại vào năm 1980 và chuyển thành quốc gia cung cấp cờ bán thuận tiện. Để thiết lập “mối liên hệ xác thực”, việc đăng ký bị giới hạn trong phạm vi các tàu được sở hữu toàn phần hoặc một phần bởi các công ty Singapore hoặc các công ty có liên doanh tại Singapore, chủ sở hữu phải được xác địn rõ ràng, các tàu đăng ký phải chứng minh khả năng đi biển hàng năm. Cùng với đó, Singapore đã phê chuẩn các công ước SOLAS và MARPOL nhằm tăng cường mức độ an toàn cho đội tàu. Để thu hút thêm các tàu đăng ký, Singapore đã đưa ra rất nhiều biện pháp kinh tế như giới hạn mức phí tối đa, miễn giảm đến 80% phí nếu 1 chủ tàu đăng ký ít nhất 3 tàu với tổng dung tích 40000 NT. Nhờ vậy, tải trọng đăng ký của đội tàu Singapore liên tục tăng.

Kết luận

Hiện nay, cùng với sự siết chặt của các quy định quốc tế về an toàn hàng hải cùng với nhận thức về bảo vệ an toàn môi trường của các quốc gia có cảng ngày càng tăng cao, thời đại của những con tàu dưới chuẩn có vẻ như đã khép lại. Mặc dù cuộc chiến giằng co giữa một bên là lợi ích kinh tế của các chủ tàu, một bên là những người quản lý, các nhà hoạt động bảo vệ quyền lợi thuyền viên và môi trường chắc chắn là một cuộc chiến không có hồi kết nhưng xu hướng phát triển ngành hàng hải theo hướng bền vững và an toàn hơn là một xu hướng tất yếu. Sự xuất hiện của cờ bán thuận tiện chính là một giải pháp dung hòa đáp ứng được cả hai yếu tố an toàn và kinh tế trong việc khai thác tàu. Do đó, có thể nói cờ bán thuận tiện chính là tương lai của ngành đăng ký tàu biển.

Tham khảo:
    1. Report of the Committee of inquiry into shipping, HMSO, London, May 1970
    2. Review of Maritime transport 2009 (UNTAD)
    3. UNCTAD “Flags of convinience”. Journal of World Trade Law
    4. Maritime economics – Stopford
    5. The United Nations Convention for Registration of Ships
    6. ITF – Flags of convenience campaign
    7. Lloyd’s register of shipping, statistical tables 1991

Hãy chia sẽ thông tin này đến với bạn của mình!

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *